KEBIJAKAN FISKAL : SEKARANG DAN SELANJUTNYA

Boediono
11 Agustus 2006, 11:18:43 AM

Selangkah demi selangkah kita mulai keluar dari krisis yang berawal lebih dari 6 tahun yang lalu. Peringatan Tahun Baru 2004 ini ditandai dengan berakhirnya program ekonomi kita dengan IMF. Pada bulan Februari nanti BPPN, salah satu institusi penting dalam menangani krisis, akan mengakhiri tugasnya. Sementara itu, dalam 2 tahun terakhir ini hampir semua indikator ekonomi makro Indonesia terus menunjukkan perbaikan yang mantap. Semua ini menunjukkan bahwa secara simbolis dan secara substantif krisis telah berlalu. Tetapi ini tidak berarti bahwa pekerjaan telah selesai. Ekonomi kita belum sepenuhnya pulih – kegiatan di sejumlah sektor masih di bawah kapasitas, pertumbuhan ekonomi belum cukup untuk menyerap pengangguran dan ekonomi kita masih rentan terhadap shocks. Pekerjaan rumah yang harus kita selesaikan masih banyak. Pada tahap yang krusial dari perjalanan kita ini ada baiknya kita melakukan refleksi sejenak sebelum melangkah lebih lanjut. Mari kita menoleh ke belakang untuk mengingat kembali situasi yang kita hadapi beberapa waktu lalu, mencatat apa-apa yang kita lakukan untuk mengatasi keadaan itu dan selanjutnya menginventarisasi apa-apa yang masih perlu kita selesaikan dalam waktu dekat ini. Sesuai dengan tema buku ini, kita akan memfokuskan evaluasi perjalanan kita di bidang kebijakan fiskal.

Keuangan Negara dan Krisis
Beban Utang Meningkat. Ketika krisis mulai melanda Indonesia pada pertengahan 1997 kondisi keuangan negara kita sebenarnya tidak terlalu buruk. Pada tahun 1996 APBN (menurut cara pembukuan GFS yang sejak 2000 kita pakai) surplus sebesar 1,9% dari PDB, hutang Pemerintah dengan luar negeri adalah USD 55,3 milyar atau sekitar 24% dari PDB sedangkan hutang dalam negeri tidak ada. Realisasi APBN 1997 sampai dengan Semester I juga baik. Surplus anggaran setengah tahun itu mencapai 1,8% dari PDB dan hutang pemerintah tidak banyak berubah.

Krisis mengubah itu semua. Defisit anggaran serta merta membengkak dan hutang Pemerintah meningkat tajam. Pada tahun 1998, tahun yang paling kelabu dalam krisis, Indonesia mengalami kombinasi dua penyakit ekonomi yang paling fatal: sektor riil yang macet dan hiperinflasi. Tahun itu PDB kita anjlok dengan sekitar 13%, inflasi mencapai sekiktar 78% dengan harga makanan meningkat lebih dari dua kali lipat, kurs melonjak-lonjak tak menentu dan serta merta anggaran negara berubah dari surplus menjadi defisit 1,7% dari PDB.

Pada tahun 2000, sewaktu proses rekapitalisasi perbankan rampung, utang Pemerintah mencapai Rp 1.226,1 triliun (setara USD 60,8 miliar pada waktu itu) atau sekitar 96 % dari PDB. Melonjaknya beban utang ini hampir seluruhnya karena timbulnya utang dalam negeri dalam jumlah yang besar sebagai akibat dari upaya kita untuk menyelamatkan sektor perbankan yang berantakan dilanda krisis.

Jumlah utang dalam negeri sebesar Rp 643 triliun itu merupakan akumulasi dari biaya yang timbul dari tiga kebijakan pokok untuk menopang perbankan nasional selama krisis. Ketiga kebijakan tersebut dilaksanakan secara hampir berurutan sejalan dengan tahap perkembangan krisis.

Kebijakan BLBI. Kebijakan yang pertama adalah untuk mengatasi situasi darurat berupa kelangkaan likuiditas yang akut sebagai akibat dari arus dana keluar yang tidak terbendung dan makin membesar dari sistem perekonomian kita. Kelangkaan likuiditas ini diawali oleh timbulnya gonjang-ganjing di pasar devisa mulai pertengahan 1997 yang dipicu oleh krisis di Thailand. Pembelian dolar terjadi secara besar-besaran – dana rupiah nasabah bank ditarik untuk ditukarkan dolar. Bank-bank kehabisan rupiah. Proses penyedotan likuiditas ini makin diperparah oleh rentetan peristiwa yang terjadi setelah itu. Kepercayaan masyarakat terhadap perbankan nasional runtuh terutama setelah penutupan 16 bank pada bulan November 1997. Uang lari dari bank nasional ke bank asing atau ke luar negeri. Kemudian mulai awal 1998 terjadi kenaikan harga yang luar biasa – hiperinflasi – yang diwarnai oleh gejala umum orang enggan memegang uang (rupiah) dan uang lari mengejar barang. Kegiatan ekonomi macet, PHK terjadi di mana-mana, kehidupan makin berat dan selanjutnya kerusuhan sosial meledak di berbagai daerah. Kali ini bukan hanya uang, tapi juga orang, lari ke luar negeri.

Ini semua menimbulkan tekanan yang luar biasa terhadap perbankan nasional yang dapat dipastikan akan ambruk total apabila tidak ada dukungan likuiditas. Bank tidak dapat meminjam dari bank lain karena ia juga sama-sama kesulitan likuiditas. Pinjam dari luar negeri (seperti sebelum krisis) tidak mungkin karena kran-nya tertutup rapat. Satu-satunya sumber likuiditas yang ada dalam keadaan seperti itu adalah Bank Indonesia sebagai lender of last resort, suatu fungsi yang lazimnya ada pada setiap bank sentral untuk menghadapi keadaan darurat. Dukungan likuiditas dalam keadaan darurat ini dikenal sebagai Bantuan Likuiditas Bank Indonesia (BLBI).

Kebijakan Penjaminan Bank. Kebijakan pokok yang kedua mulai dilaksanakan sekitar bulan Maret 1998, yaitu kebijakan penjaminan bank. Kebijakan ini dimaksudkan untuk mengatasi situasi perbankan kita yang sudah benar-benar kehilangan kepercayaan dari para nasabahnya. Banyak dari mereka menarik simpanannya di bank untuk dibelikan dolar atau barang (untuk menghindari kerugian karena kurs dolar dan harga-harga yang terus meningkat) atau dipindahkan ke bank asing (yang kemungkinan kecil ditutup) atau dibawa ke Singapura, Hong Kong atau tempat lain yang aman. Dalam keadaan seperti ini tidak ada bank yang “sehat” – bank yang dalam situasi normal sehat akan rontok juga. Menghadapi keadaan seperti itu Pemerintah pada waktu itu berkesimpulan bahwa satu-satunya jalan untuk menghentikan keruntuhan sektor perbankan adalah dengan memberikan jaminan penuh kepada nasabah dan kepada mereka yang bertransaksi dengan bank. Pemerintah menjamin bahwa uang mereka yang ada di bank aman apapun yang mungkin terjadi dengan bank itu. Dengan kebijakan penjaminan umum ini secara bertahap orang mulai berani lagi menyimpan uangnya di bank. Manfaat kebijakan ini juga terbukti pada waktu dilakukan serangkaian gelombang penutupan bank secara besar-besaran selama tahun 1998-99. Tidak seperti pada waktu penutupan 16 bank sebelumnya, kali ini tidak terjadi rush, masyarakat tidak menyerbu bank karena mereka tahu uang bahwa mereka tetap aman meskipun banknya ditutup. Kebijakan penjaminan bank ini merupakan sumber kedua dari timbulnya utang dalam negeri Pemerintah sebagai akibat krisis.

Kebijakan Rekapitalisasi Bank. Sumber ketiga, dan yang terbesar, dari timbulnya utang dalam negeri adalah kebijakan rekapitalisasi perbankan. Setelah kita melewati masa kritis kesulitan likuiditas perbankan, dan setelah proses erosi kepercayaan terhadap bank dapat dihentikan, langkah selanjutnya adalah bagaimana membuat agar bank-bank yang tersisa setelah gelombang proses penutupan pada tahun 1998-99 dapat beroperasi secara normal. Banyak dari bank-bank yang dapat bertahan hidup setelah terlanda badai krisis masih setengah sakit dan belum dapat beroperasi sebagai layaknya bank yang sehat. Mereka dibebani kredit macet yang sangat besar dan modal yang terkuras. Bank-bank yang memiliki modal yang memadai dan relatif baik posisinya langsung diawasi oleh Bank Indonesia, sedangkan bank-bank yang neracanya sarat dengan kredit macet dan tidak mempunyai modal yang memadai harus melewati proses penyehatan khusus oleh BPPN, termasuk pembersihan neracanya dari kredit macet dan penambahan modal atau rekapitalisasi.

Pulihnya kembali fungsi perbankan pada waktu itu dipandang sebagai prasyarat penting bagi pemulihan ekonomi dan oleh sebab itu proses penyehatan melalui program rekapitalisasi perbankan tidak boleh ditunda-tunda. Untuk mempercepat proses itu Pemerintah bertindak proaktif, termasuk menyediakan sebagian dari kebutuhan dana rekapitalisasi. Bank-bank diwajibkan memenuhi rasio kecukupan modal minimal (4% pada akhir tahun 1998) dan apabila ada kekurangan maka pemilik lama diminta menyetor paling tidak seperlimanya dan sisanya ditutup oleh Pemerintah dalam bentuk obligasi Pemerintah yang ditempatkan pada bank-bank tersebut. Kebijakan ini, yang memang sangat diperlukan agar perbankan nasional sesegera mungkin dapat berfungsi kembali untuk mendukung pemulihan ekonomi, telah meciptakan utang Pemerintah dalam jumlah yang sangat besar. Ternyata kekurangan modal yang terbesar adalah dari bank-bank milik Pemerintah sendiri! Dan seluruhnya harus disediakan oleh Pemerintah.

Kebijakan Divestasi. Sebelum menutup pembahasan kita mengenai kebijakan rekapitalisasi perbankan ini perlu kita catat permasalahan penting yang timbul karena kebijakan tersebut yang perlu penanganan khusus. Kebijakan rekapitalisasi perbankan mempunyai dampak sampingan yaitu menyebabkan kepemilikan Pemerintah di seluruh sektor perbankan pada suatu saat pernah mencapai 95%. Jadi, dalam rangka “menormalisasi” sektor perbankan, telah terjadi penumpukan kepemilikan di tangan negara atau “nasionalisasi” perbankan. Ini jelas bukan situasi yang “normal” dan bukan pula situasi yang sehat. Dalam sistem ekonomi yang mengandalkan pada prakarsa dan kekuatan masyarakat dan dunia usaha Pemerintah seyogyanya membatasi kepemilikannya atas aset-aset produktif. Pengelolaannya sebaiknya diserahkan kepada masyarakat dan dunia usaha dan tugas pokok Pemerintah adalah merumuskan aturan-aturan main bagi mereka dan mengawasi agar aturan-aturan main itu dipatuhi sehingga memberikan manfaat yang sebesar-besarnya bagi rakyat. Khusus untuk perbankan ada satu hal lagi yang harus masuk dalam pertimbangan, yaitu faktor risiko. Bank adalah suatu usaha yang penuh risiko yang lebih cocok bagi usaha swasta. Pengelolaan yang kurang baik, pengawasan yang kurang cermat, kelalaian dan keteledoran dapat menimbulkan kerugian besar dalam waktu sekejap. Karena risiko itu melekat pada kepemilikan, maka cara yang paling mudah untuk meminimumkan risiko tersebut adalah dengan menjual saham Pemerintah. Kebijakan divestasi ini harus merupakan bagian integral dari strategi penataan sektor perbankan nasional dan pelaksanaannya tidak boleh ditunda-tunda. Kasus pembobolan bank biasanya terjadi pada bank-bank milik Pemerintah seperti yang banyak terjadi di masa lampau dan juga baru-baru ini. Kerentanan bank-bank milik Pemerintah terhadap pembobolan dan penyalahgunaan menggarisbawahi urgensi dari kebijakan divestasi ini!

Demikianlah, krisis telah minimbulkan beban utang dalam negeri yang besar dengan konsekuensi yang berat keuangan negara. Dari jumlah total hutang dalam negeri sebesar Rp 643 triliun tersebut yang terbesar (sekitar 2/3 nya) timbul karena kebijakan rekapitalisasi bank, sekitar seperempatnya berasal dari kebijakan BLBI dan sisanya dari kebijakan penjaminan bank.

Apa Yang Telah Kita Lakukan
Konsolidasi Fiskal Untuk Memulihkan Kepercayaan. Sejak pemerintahan Presiden Habibie, tetapi makin terdengar pada masa pemerintahan Presiden Abdurrahman Wahid dan Presiden Megawati, para pelaku ekonomi di dalam maupun di luar negeri mempertanyakan kemampuan Indonesia untuk mengatasi masalah fiskal yang berat ini. Mampukah Indonesia menghindari kebangkrutan keuangan negaranya dengan beban bunga yang besar setiap tahunnya dan dengan beban pembayaran pokok yang makin membesar terutama pada periode 2004-2009 sewaktu sebagian besar hutang dalam negeri tersebut jatuh waktu? Pertanyaan ini harus dijawab dengan jawaban yang meyakinkan karena hanya dengan demikian kita dapat mengharapkan kepercayaan para pelaku ekonomi terhadap negeri ini kembali pulih. Dan jawaban itulah yang diupayakan Pemerintah beberapa tahun terakhir ini.

Kenapa pulihnya kepercayaan penting? Sebab hilangnya kepercayaan para pelaku ekonomi adalah penyebab utama timbulnya krisis yang berkepanjangan di negara kita dan kembalinya kepercayaan adalah kunci utama bagi kita untuk keluar dari krisis dan untuk bangkit kembali. Krisis timbul karena awalnya para pemodal luar negeri kehilangan kepercayaan terhadap kemampuan dunia usaha kita untuk membayar kembali utangnya, karena kemudian masyarakat kehilangan kepercayaannya terhadap perbankan nasional, karena kemudian masyarakat kehilangan kepercayaan kepada rupiah, karena kemudian masyarakat kehilangan kepercayaan terhadap Pemerintah dan institusi-institusi lainnya sehingga terjadi gejolak sosial dan pergolakan politik dan, yang lebih parah, kita nyaris kehilangan kepercayaan pada diri kita sendiri. Strategi untuk keluar dari krisis tidak bisa lain kecuali bertema dasar bagaimana mengembalikan kepercayaan!

Di bidang ekonomi, kepercayaan para pelaku ekonomi adalah kunci. Hanya apabila kepercayaan para pelaku ekonomi (dalam dan luar negeri) pulih maka kita dapat mengharapkan mereka menanamkan kembali uangnya, meningkatkan usahanya dan membuka lapangan kerja baru di negeri ini atau singkatnya ikut mendukung kebangkitan ekonomi kita. Mengubah persepsi yang terlanjur negatif menjadi kurang negatif dan akhirnya menjadi positif adalah masalah yang pelik. Ia memerlukan kesabaran, ketekunan, konsistensi langkah dan bukti nyata dan samasekali tidak cukup dengan mengajukan janji-janji, konsep-konsep besar yang mereka anggap sulit untuk dilaksanakan.

Di bidang kebijakan fiskal, pemulihan kepercayaan juga merupakan faktor sentral. Masalah yang kita hadapi bukanlah sekedar bagaimana menyeimbangkan “buku fiskal” kita dengan segala cara. Masalah yang kita hadapi adalah bagaimana menyeimbangkannya dengan cara-cara yang tidak merusak kepercayaan para pelaku ekonomi dan kalau dapat justru mendorong pulihnya kepercayaan itu. Karena prinsip inilah dalam beberapa tahun terakhir ini Pemerintah mengambil langkah konsolidasi fiskal secara hati-hati, bertahap dengan pertimbangan matang mengenai dampaknya terhadap kepercayaan pelaku ekonomi dan tidak memilih untuk mengambil jalan pintas atau gebrakan atau ”terobosan” yang mengagetkan para pelaku ekonomi dan akhirnya justru merusak kepercayaan mereka. Marilah kita mengambil beberapa contoh.

Bagaimana kita mengelola utang kita dalam rangka konsolidasi fiskal? Satu kelompok pandangan, dengan sejumlah variasinya, menyarankan agar kita mengambil saja langkah sepihak untuk mengurangi beban utang kita. Satu variasi dari pandangan ini adalah usulan untuk tidak membayar utang luar negeri yang jatuh waktu atau membatasi pembayarannya sesuai dengan apa yang kita anggap sebagai kemampuan kita untuk membayar setiap tahunnya. Tindakan semacam ini hampir pasti akan mengundang reaksi balik dari para kreditur yang sangat merugikan kita, termasuk terhentinya arus masuk dana dan penyitaan dan pembekuan aset kita di luar negeri. Menakut-nakuti? Tidak, sebab sekarang inipun kita sedang menghadapi kasus pembekuan aset kita oleh pengadilan di New York karena dianggap melakukan tindakan unilateral menyetop proyek pembangunan listrik swasta sehingga merugikan investor. Kasus tindakan unilateral yang sifatnya terbatas ini sudah menyebabkan pembekuan aset yang bernilai ratusan juta dolar. Bayangkan seandainya kita melakukan langkah unilateral dalam skala yang lebih luas! Uang berhenti mengalir masuk. Calon-calon investor akan enggan untuk menaruh uangnya di negara yang suka mengambil tindakan sepihak.

Variasi lain ditujukan pada utang dalam negeri, misalnya usulan untuk tidak membayar samasekali atau tidak membayar sebagian bunga (atau mungkin juga pokok) yang jatuh waktu bagi obligasi rekap pada bank-bank yang direkapitalisasi. Alasannya adalah karena bank-bank itu dianggap memperoleh keuntungan besar hanya dengan ongkang-ongkang. Apa risiko dari tindakan seperti itu? Tindakan itu dapat menggoncangkan kepercayaan orang pada bank rekap dengan segala konsekuensinya yang barangkali akan menimbulkan “biaya” yang lebih mahal daripada “penghematan” pembayaran bunga dan pokok yang semula diinginkan. Tindakan seperti itu juga akan menimbulkan ketidakpastian, kekhawatiran atau bahkan ketakutan pada para pelaku ekonomi pada umumnya karena mereka merasa sewaktu-waktu dapat menjadi sasaran tindakan sepihak serupa itu. Yang juga tidak boleh dilupakan adalah bahwa kebijakan seperti itu akan langsung menurunkan nilai pasar obligasi negara yang dipegang oleh siapapun karena dianggap tidak mempunyai kepastian hukum dengan akibat selanjutnya pada nilai aset semua pemegang obligasi negara (termasuk bank-bank dengan akibat berantai pada modal dan kepercayaan publik) dan kurang lakunya penerbitan baru obligasi negara apabila nanti diperlukan.

Kelompok pandangan lain tidak menyarankan tindakan sepihak tetapi menginginkan semacam diplomasi “agresif” terhadap para kreditur agar mereka mau memberikan pengampunan atau pengurangan hutang kita dengan alasan yang bervariasi dari adanya utang haram (odious debts) di masa lalu, pentingnya posisi politik Indonesia di kawasan ini dan sebagainya. Yang perlu dicatat di sini adalah bahwa diplomasi yang efektif tidak harus berarti diplomasi dengan suara lantang dan konfrontatif serta melalui tekanan-tekanan terbuka. Risikonya adalah apabila diplomasi agresif itu tidak diimbangi dengan hasil yang berarti justru akan menciptakan persepsi negatif di pasar dengan berbagai konsekuensinya, seperti premi risiko yang meningkat.

Argumen utang haram punya unsur-unsur kebenaran, tetapi dalam konstelasi alur dan peluang diplomasi yang tersedia sekarang, alasan itu lebih pas dan lebih efektif apabila disuarakan oleh LSM daripada sebagai posisi resmi Pemerintah. Sedangkan argumen bahwa Indonesia mempunyai posisi politik yang strategis dan berhak memperoleh perlakuan khusus barangkali akan sulit untuk digunakan dalam perundingan dalam bentuk argumen umum seperti itu. Argumen itu akan menjadi kartu bargaining yang efektif hanya apabila diterjemahkan menjadi tawaran atau konsesi politik yang kongkrit. Di sinilah letak risikonya. Konsesi-konsesi yang mereka minta kemungkinan besar tidak akseptabel bagi kita secara politis. Pertimbangan untuk menghindari tekanan-tekanan politik yang tidak akseptabel inilah yang juga melandasi kebijakan pemerintah untuk lebih memilih forum multilateral yang terbuka seperti CGI daripada perundingan bilateral mengenai pinjaman dan utang. Dalam forum multilateral permintaan-permintaan konsesi khusus (ekonomi maupun politik) dari suatu negara tidak terjadi!

Risiko Kebangkrutan Fiskal Menurun. Apa yang kita lakukan beberapa tahun terakhir ini adalah mengupayakan secara bertahap agar keuangan negara dapat dikelola dan dikendalikan dengan aman (sustainable) dalam jangka menengah dan panjang. Dan semuanya dilakukan dengan cara-cara yang menunjang pulihnya kepercayaan para pelaku ekonomi. Dalam kaitan dengan pelaksanaan kebijakan konsolidasi fiskal ini perlu dicatat bahwa sebagian dari credit points-nya patut diberikan kepada Dewan Perwakilan Rakyat. Tugas Pemerintah yang sekarang dipermudah dengan adanya konsensus antara Pemerintah dan Dewan Perwakilan Rakyat mengenai langkah-langkah dasar (termasuk arah kebijakan mengenai defisit, subsidi dan utang) menuju konsolidasi fiskal yang tertuang dalam Undang-undang mengenai Propenas tahun 2000. Konsensus ini kemudian dijabarkan oleh Pemerintah menjadi langkah-langkah kongkrit sesuai dengan kondisi perkembangan nyata di lapangan. Berikut ini adalah beberapa langkah penting yang diambil menuju anggaran negara yang sustainable.

Dengan melihat perkembangan riil ekonomi kita, defisit disasarkan menurun secara bertahap dari 3,5% dari PDB dalam 2001 menjadi 2,5% dalam 2002, 1,9% dalam 2003, 1,2% dalam 2004, dibawah 1% dalam 2005 dan 0% dalam 2006. Sampai dengan akhir 2003, arah perkembangan defisit anggaran dapat dikatakan on track dan apabila kestabilan sosial, politik dan keamanan dapat dijaga, sasaran defisit untuk 2004-6 berada dalam jangkauan kita. Dengan APBN yang kurang lebih seimbang nanti, kita memenuhi salah satu syarat utama dari keuangan negara yang sustainable. Tetapi belum seluruh persyaratannya.

Salah satu sumber kekhawatiran pasar mengenai keuangan negara kita adalah besarnya jumlah utang (terutama utang dalam negeri) yang jatuh waktu mulai 2004 dan seterusnya. Jatuh waktu obligasi rekap terkonsentrasi pada tahun 2004-9 dan surat utang negara pada Bank Indonesia juga mulai jatuh waktu 2004 dengan jumlah yang terus meningkat sampai 2018. Dalam periode 2004-9 jumlah total obligasi rekap yang jatuh waktu semula adalah sekitar Rp 379 triliun dan utang dengan Bank Indonesia sekitar Rp 137 triliun. Jumlah sebesar ini cukup untuk membuat siapapun nervous: dapatkah Pemerintah memenuhi kewajibannya? Ada dua hal pokok yang kita lakukan untuk menjawab tantangan ini.

Pertama, kita melakukan reprofiling terhadap obligasi rekap, yaitu menggeser pola jatuh waktu obligasi tersebut supaya tidak terkonsentrasi pada 2004-9 tetapi sebagian digeser ke tahun-tahun sesudah itu. Untuk itu Pemerintah telah melakukan negosiasi dengan bank-bank pemegang obligasi terbesar khususnya bank-bank milik Pemerintah dan berhasil mencapai kesepakatan yang saling menguntungkan. Cara yang dipilih untuk mencapai kesepakatan itu sangat penting. Demi terpeliharanya kepercayaan pasar terhadap bank dan terhadap obligasi negara, Pemerintah memilih untuk mengikuti cara yang ramah pasar (market friendly), yaitu didasarkan atas prinsip kesetaraan antara pihak-pihak yang bernegosiasi untuk mencapai kesepakatan yang saling menguntungkan. Prinsip reprofiling yang disepakati adalah mempertahankan net present value obligasi yang di-reprofile jatuh waktunya. Dengan prinsip ini Pemerintah dapat menggeser jatuh waktu obligasinya sehingga tidak terkonsentrasi di tahun-tahun tertentu tanpa merugikan bank. Reprofiling secara “bilateral” seperti ini berhasil menggeser sekitar Rp 178 triliun yang semula akan jatuh waktu dalam 2004-9 ke tahun-tahun sesudah itu. Ini sangat meringankan beban pembayaran hutang dalam periode 2004-9. Kebijakan reprofiling akan dilanjutkan terutama “melalui pasar”, yaitu dengan mekanisme membeli di pasar obligasi yang akan jatuh waktu di tahun-tahun rawan dan sebagai gantinya menerbitkan obligasi baru dengan jatuh tempo di luar tahun-tahun rawan.

Langkah penting kedua untuk mengurangi beban pembayaran hutang adalah dengan menegosiasikan utang Pemerintah dengan Bank Indonesia, juga dengan prinsip win-win solution yang meringankan beban anggaran negara tetapi sekaligus tetap menjaga kesehatan keuangan Bank Indonesia. Pada bulan Agustus 2003 disepakati pola restrukturisasi Rp 144,5 triliun utang BLBI Pemerintah kepada Bank Indonesia yang memenuhi prinsip tersebut. Pokok-pokok restrukturisasi ini adalah sebagai berikut. Jatuh waktu utang ini digeser 30 tahun dan dibebani bunga minimal (0,1%) sehingga mengurangi beban pembayaran pokok pada tahun-tahun rawan dan meringankan beban pembayaran bunganya bagi APBN. Sebagai imbalannya, Pemerintah menjamin kecukupan modal Bank Indonesia dengan memberikan tambahan dana apabila modal Bank Indonesia turun dibawah 3% dari kewajiban moneternya. Utang Pemerintah kepada Bank Indonesia di luar jumlah tersebut masih terbuka untuk dirundingkan di masa mendatang.

Reprofiling obligasi rekap dan retrukturisasi hutang BLBI sangat mengurangi risiko gagal bayar (default risk) Pemerintah di tahun-tahun mendatang dan nampaknya telah dapat mengurangi kekhawatiran pasar mengenai keuangan negara kita, seperti tercermin pada terus menurunnya premi risiko Indonesia dan makin meningkatnya peringkat kredit negeri ini.

Kepercayaan para pelaku ekonomi terhadap Indonesia terlihat berangsur-angsur pulih dan ini telah memberikan dampak yang sangat positif pada kestabilan makro. Dalam dua tahun terakhir ini kurs Rupiah menguat dan makin stabil, inflasi dan suku bunga menurun secara berarti, harga saham menguat dan produksi nasional mulai menunjukkan tanda-tanda peningkatan meskipun masih dibawah yang kita inginkan. Secara tidak langsung, tetapi secara berarti, perbaikan kondisi ekonomi makro ini telah menurunkan rasio hutang pemerintah terhadap PDB dari sekitar 96% pada akhir 2000 menjadi 78% pada akhir 2002 dan diperkirakan menjadi sekitar 67% pada akhir 2003 serta diharapkan terus menurun menjadi sekitar 47 % pada 2006 nanti. Apabila stabilitas ekonomi makro dapat terus dipertahankan dan pertumbuhan ekonomi dapat ditingkatkan menjadi sekitar 6%, maka pada tahun 2010 rasio hutang kita diperkirakan sudah akan berada di bawah 30%, suatu tingkat yang sangat aman bagi negara seperti Indonesia. Prospek yang menenteramkan ini memperkuat pemulihan kepercayaan pasar pada Indonesia. Proses spiral menuju perbaikan (virtous cycle) dengan titik sentral pemulihan kepercayaan pelaku ekonomi saat ini sedang berjalan dan momentumnya harus tetap dipelihara agar terus bergulir.

Langkah Selanjutnya
Reformasi Fiskal Yang Lebih Mengakar. Untuk memelihara momentum ini perlu langkah-langkah yang lebih mengakar. Salah satu cara agar proses konsolidasi itu berlanjut adalah dengan melembagakan unsur-unsur pendukung utamanya, sehingga seandainya terjadi pergantian personil dalam pemerintahan proses itu diharapkan tetap berjalan. Upaya untuk “mengunci” proses kebijakan ini penting dalam masa transisional seperti yang kita hadapi sekarang ini. Dalam kaitannya dengan keuangan negara ada tiga bidang yang diprioritaskan untuk direformasi dan proses reformasi itu sejauh mungkin “dilembagakan” agar konsolidasi fiskal berlanjut. Ketiga bidang itu adalah pilar utama dari setiap kebijakan fikal, yaitu bidang perpajakan, kepabeanan dan anggaran.

Reformasi Perpajakan. Reformasi dan modernisasi administrasi perpajakan sudah mulai dilaksanakan sejak pertengahan 2002 dan bidang kepabeanan dimulai sejak awal 2003. Reformasi dan modernisasi bidang anggaran terkait erat dengan reorganisasi Departemen Keuangan yang sedang digodok dan direncanakan untuk dilaksanakan secara bertahap mulai pertengahan 2004. Rincian dari program reformasi dan modernisasi ketiga bidang tersebut barangkali lebih cocok untuk materi makalah lain. Di sini kita gambarkan garis besarnya saja. Pendekatan yang diambil dalam reformasi dan modernisasi administrasi perpajakan adalah dengan membentuk kantor percontohan (dimulai dengan 200 wajib pajak terbesar) dengan tatakerja baru yang didukung dengan sistem teknologi informasi baru termasuk otomatisasi proses administrasi, personalia yang diseleksi dan dilatih khusus, sistem penalti dan insentif baru dan sistem pengawasan ekternal baru. Setelah diterapkan dan diuji lebih dari setahun sistem baru ini ternyata menunjukkan hasil yang cukup baik dan oleh karena itu secara bertahap akan diterapkan pada kantor-kantor lain. Kemampuan bank data untuk pengecekan silang informasi pajak dan wajib pajak ditingkatkan dan audit pajak dilaksanakan secara selektif dan lebih diarahkan pada obyek yang berisiko tinggi. Sementara itu saat ini sedang dikaji ulang berbagai tarif pajak, obyek pajak dan prosedur perpajakan dengan melihat praktek-praktek umum di negara-negara lain dan menampung masukan-masukan dari dunia usaha. Sasarannya adalah menuju sistem perpajakan nasional yang lebih sederhana, lebih efisien, lebih adil dan lebih kompetitif. RUU Perubahan UU perpajakan ini direncanakan untuk disampaikan kepada DPR awal tahun 2004 ini.

Reformasi Kepabeanan. Di bidang kepabeanan fokus utama adalah pada penyederhanaan prosedur impor dan ekspor untuk mengurangi biaya usaha dan menekan penyelundupan. Importir diregistrasi kembali untuk mengurangi importir “fiktif”, proses administrasi, pembayaran dan verifikasi disederhanakan dan sejauh mungkin secara elektronis, dan bersamaan dengan itu fasilitas jalur cepat bagi importir dengan track record yang baik diperluas. Langkah serupa dilakukan untuk ekspor mulai pertengahan 2004. Sistem penalti dan insentif baru dan sistem pengawasan publik sedang dikembangkan dan kemudian diuji. Rencana tindak jangka menengah modernisasi perangkat keras dan lunak saat ini sedang disusun dan akan didukung dengan pinjaman dari Bank Dunia.

Reformasi Anggaran dan Reorganisasi Depertemen Keuangan. Arah pembaharuan di bidang anggaran ditentukan oleh ketentuan-ketentuan pokok yang tercantum dalam UU Keuangan Negara yang baru (UU No: 17/2003) seperti anggaran terpadu yang tidak lagi membedakan antara anggaran rutin dan pembangunan, klasifikasi menurut GFS, penganggaran berdasarkan kinerja (performance based budgeting), rencana jangka menengah (medium term expenditure framework), pelaporan keuangan negara yang komprehensif dan sebagainya. Reformasi dan modernisasi bidang anggaran akan ditopang dengan reorganisasi Departemen Keuangan yang akan membagi secara tegas fungsi analisa dan perumusan kebijakan, fungsi perencanaan anggaran dan fungsi perbendaharaan (termasuk di sini fungsi pengelolaan utang). Pelaksanaan reorganisasi dimulai Triwulan II 2004 secara bertahap dan akan tuntas kira-kira akhir tahun tersebut. Struktur organisasi baru itu akan menjadi landasan bagi pembaharuan dan modernisasi ketiga fungsi tersebut di atas yang akan berjalan beberapa tahun ke depan, diawali dengan bidang perbendaharaan.

Demikianlah langkah-langkah yang diambil untuk membakukan perbaikan-perbaikan di bidang perpajakan, kepabeanan dan anggaran yang telah dicapai selama ini ke dalam lembaga atau tatakerja yang lebih permanen. Langkah-langkah itu juga dimaksudkan untuk memantapkan jalur proses reformasi dan modernisasi ke depan ke dalam rencana tindak yang rinci dan dengan kerangka waktu yang jelas. Dasar-dasar reformasi dan modernisasi fiskal telah diletakkan. Selanjutnya, kewenangan sepenuhnya ada di tangan Pemerintah yang akan datang.

*Tulisan ini adalah Kutipan dari Buku Kebijakan Fiskal:Pemikiran, Konsep,dan Implementasi (BOEDIONO:KEBIJAKAN FISKAL : SEKARANG DAN SELANJUTNYA)

Tentang budhisetyawan

Seorang yang suka musik dan sastra.
Pos ini dipublikasikan di Ekonomi. Tandai permalink.

Satu Balasan ke KEBIJAKAN FISKAL : SEKARANG DAN SELANJUTNYA

  1. aditcenter berkata:

    Kayaknya saya pernah baca artikel ini……….

Tinggalkan Balasan

Isikan data di bawah atau klik salah satu ikon untuk log in:

Logo WordPress.com

You are commenting using your WordPress.com account. Logout / Ubah )

Gambar Twitter

You are commenting using your Twitter account. Logout / Ubah )

Foto Facebook

You are commenting using your Facebook account. Logout / Ubah )

Foto Google+

You are commenting using your Google+ account. Logout / Ubah )

Connecting to %s